Om kredittvurderingsinstitutts roller og metoder

BETENKNING
29. januar 2004
PE 333.078 A5-0040/2004
om kredittvurderingsinstitutts roller og metoder
(2003/2081(INI))
utvalget om Økonomi og Valutaspørsmål
Talsperson: Giorgos Katiforis
PROTOKOLLSIDE
På møtet 5. juni 2003 meddelte Parlamentets formann at utvalget om Økonomi og Valutaspørsmål hadde fått tillatelse til å utarbeide en initiativbetenkning, sammenlikne forretningsordenens artikkel 163, om kredittvurderingsinstitutts roller og metoder.
På møtet 9. april 2003 hadde utvalget om Økonomi og Valutaspørsmål valgt Giorgos Katiforis til talsperson.
På møter 6. oktober, 4. og 24. november, 1. desember 2003 og 20. og 27. januar 2004 behandlet utvalget utkastet til betenkning.
På sistnevnte møte vedtok det forslaget til beslutning (for: 29; imot: 4; verken/eller: 0).
Til stede under avstemningen var: John Purvis (møteformann), Philippe A.R. Herzog (nestleder), Giorgos Katiforis (rådgivende talsperson), Generoso Andria, Pervenche Berès, Roberto Felice Bigliardo, Hans Blokland, Hans Udo Bullmann, Benedetto Della Vedova, Jonathan Evans, Ingo Friedrich, Carles-Alfred Gasòliba i Böhm, Lisbeth Grönfeldt Bergman, Philippe A.R. Herzog, Mary Honeyball, Christopher Huhne, Othmar Karas, Astrid Lulling, Ioannis Marinos, Hans-Peter Mayer, Fernando Pérez Royo, Bernhard Rapkay, Olle Schmidt, Peter William Skinner, Bruno Trentin, Theresa Villiers, Jean-Louis Bourlanges (for Brice Hortefeux), Werner Langen (for Christoph Werner Konrad), Thomas Mann (for Renato Brunetta), Peter Michael Mombaur (for Piia-Noora Kauppi), Ieke vanne Burg (for Robert Goebbels), Harald Ettl (for David W. Martin), Manuel António dos Santos (for Helena Torres Marques), Pierre Jonckheer (for Alain Lipietz) og Helmuth Markov (for Armonia Bordes).
Betenkningen inngitt 29. januar 2004.
FORSLAG Til Europa Parlaments BESLUTNING
om kredittvurderingsinstitutts roller og metoder
(2003/2081(INI))
Europaparlamentet ,
det henviser til Den Internasjonale Børstilsynsorganisations (IOSCO) (1) prinsipperklæring om kredittvurderingsinstitutts aktiviteter, det henviser til gjennomføringen av den felles handlingsplanen for finansielle tjenester, særlig Europaparlamentets og Rådets direktiv (2003/71/EF) (2) av 4. november 2003 om det prospektet som skal offentliggjøres, når verdipapirer tilbys til offentligheten eller tas til opp omsetning, Europaparlamentets og Rådets direktiv (2003/6/EF) (3) av 28. januar 2003 om innsidehandel og kursmanipulasjon (markedsmisbruker) og Kommisjonens direktiv (2003/125/EF) (4) av 22. desember 2003 om gjennomføring av direktiv 2003/6/EF for så vidt angår korrekt framleggelse av analyser og avsløring av særlige interessekonflikter,
– der henviser til offentliggørelsen fra det amerikanske børstilsyn (Security and Exchange Commission – SEC) med titlen «Rating Agencies and the Use of Credit Ratings Under the Federal Securities Laws» fra 4. juni 2003,
det henviser til bemerkningene fra Det Finansielle Stabilitetsforum,
det henviser til forretningsordenens artikkel 163,
det henviser til betenkning fra utvalget om Økonomi og Valutaspørsmål (A5-0040/2004),
A. det henviser til at kredittvurderingsinstitutt i det store og hel har etablert et solid omdømme med hensyn til ansvarlighet, uavhengig standpunkttaket, og effektivitet i sin vurdering av kredittverdigheten av låntagere på de finansielle markedene,
B. det henviser til at kredittvurderingsinstitutt i få særlige anledninger er kritisert for ukorrekte rating eller for å bidra til destabilisering av markedet,
C. det henviser til at ratingssektoren utviser en kraftig konsentrasjon, både på global og lokalt plan,
D. det henviser til at potensielle interessekonflikter er avslørt i forbindelse med vederlag, vilkårene for adgang til intern informasjon og i kredittvurderingsinstitutts ytterligere forretninger,
E. som henviser til at kredittvurderingsinstitutt hovedsakelig er i amerikansk eie og i sitt virke konsentrerer seg om USA,
F. det henviser til at det amerikanske børstilsynet (SEC) har erklært en rekke utvalgte institutt som nasjonalt anerkjente kredittvurderingsinstitutt (NRSRO – Nasjonally Recognised Statistical Ratings Organisations), og derved har skapt et hierarki av kredittvurderingsinstitutt, noe som har alvorlige konsekvenser for reguleringen og smaker av proteksjonisme,
G. det henviser til at skille mellom investment grade rating og speculative grade rating bare har konsekvenser, når de relevante risikovurderingene utstedes av NRSROer,
H. det henviser til at SEC ikke formelt er bundet av bestemte kriterier, når det peker ut et kredittvurderingsinstitutt som NRSRO,
I. som henviser til, at det innenfor EU ikke finnes en kontrollmyndighet, som svarer til SEC,
J. det henviser til at de europeiske kapitalmarkedene kan se til fram en stadig tiltakende bruk av rating i næringsøyemed og til reguleringsformål,
K. det henviser til, at risikovurdering, som den praktiseres av kredittvurderingsinstitutt, er en fortløpende vurderingsprosess, som innebærer både oppgradering og nedgradering av debitorene,
L. det henviser til at nedgradering har konsekvenser både hva angår regulering (når bestemte securitie ikke lengre kommer i betraktning for institusjonelle porteføljer) og kostnader (ytterligere sikkerhetsstillelse, tilpassing av kupongsatser eller framskyndet innfrielse),
M. det henviser til, ‘at’ «at» KS ‘ke’ @SUB alle, som avlagt vitnesbyrd under Parlamentets offentlige høring, på nær representanten for en offentlig kontrollmyndighet erklærte at lovgivning var unødvendig og kunne virke mot hensikten; det likevel må merke at de vitner, som Parlamentet hadde innbudt, ikke utgjorde et statistisk kontrollert tilfeldig utsnitt av deltakerne på markedet, hvortil kommer, at noen iblant dem kan ha gitt etter for den meget store innflytelsen, som selve kredittvurderingsinstituttene har på meningsdannelsen på markedet;
1. erkender, at kreditvurderingsinstitutternes vurdering av debitorers kreditværdighed og deres afvisning av andre end finansielle kriterier er nyttig for udstedere, investorer og kontrolmyndigheder, men at der også er farer forbundet med en så stor afhængighed av disse vurderinger;
2. erkender, at kreditvurderingsinstitutterne er med til at nedbringe kapitalomkostningerne i det omfang, hvor de mindsker skævheden i informationsniveauet mellem markedets parter og styrker en fornemmelse av større sikkerhed med hensyn til opfyldelse av gældsforpligtelser;
bare hvis antallet av misligholdte låner avviker markant fra benchmarken for rekkevidden av denne ratingen eller hvis tomtene til mistanke om svik i spesifikke ekstreme tilfeller var for innlysende til å bli oversett, kan man si at systemet ikke har fungert ;
4. følger med interesse den kritiske vurdering av kreditvurderingsinstitutternes aktiviteter, som de amerikanske myndigheder har indledt, navnlig i anledning av Enrons bankerot;
5. pålegger Kommisjonen og Det Europeiske Værdipapirtilsynsutvalg (CESR) at etablere og opretholde en tæt kontakt med de amerikanske myndigheder om gennemførelsen og resultatet av deres undersøgelse og at orientere Parlamentet om reguleringsforanstaltninger, der måtte blive vedtaget i USA;
6. opfordrer til fremme av kreditvurderingsinstitutter i Europa, som er bedre i stand til at tage hensyn til de specifikke særegenheder og behov hos de små og mellemstore virksomheder end de eksisterende kreditvurderingsinstitutter;
7. mener, at specialisering inden for en bestemt markedssektor eller inden for visse specifikke egenskaber hos de enheder, der rates, ikke kan være til hinder for, at myndighederne behandler et sådant institut på lige fod med de mere bredtfavnende kolleger;
8. opfordrer Kommisjonen, CESR, Det Europeisk Bankutvalg (EBC) til – i lyset av konklusjonene fra det finansielle stabilitetsforumet, IOSCO-rapporten om kredittvurderingsinstitutt og det amerikanske børstilsynets (Securities and Exchange Commission) erfaringer og reformen av godkjenningen av kredittvurderingsinstitutt – å fremsette spesifikke anbefalinger med hensyn til de kriteriene som er nødvendige for å sikre større gjennomskuelighet i forbindelse med kredittvurderingsinstitutts virke og senest 31. juli 2005 og deretter regelmessig å fremsette spesifikke anbefalinger med hensyn til behovet for en kontrollmekanisme;
mener videre, at kredittvurderingsinstituttene under hensyntaken til de prinsippene som er fastlagt i IOSCO-rapporten, bør oppfordres til å drøfte opprettelse av et frivillig organ for sektoren, som skal fastlegge bestee praksiser, fremme utdannelse og utarbeide en prosedyre for bileggelse av tvister for utstedere og investorer, som føler seg krenket i forbindelse med et kredittvurderingsinstitutts beslutning;
10. mener, at kreditvurderingsinstitutterne er forpligtet til at omgående at oplyse markedet om alle de tilfælde av uopfordrede ratings, som de måtte være involveret i, og at være rede til på markedets opfordring at give en fuldstændig forklaring av enhver væsentlig forskel mellem uopfordrede og senere følgende opfordrede ratings av den samme gæld, eller ratede enhed, hvis en sådan forskel optræder;
understreker nødvendigheten av kredittvurderingsinstituttenes fullstendige ytringsfrihet og uavhengighet både av politisk innflytelse og påvirkning fra næringslivet;
anser det for å være et vektig argument, som skal tas i med overveielsene om en lovgivningsløsning; merker videre at også statlige utstederes gjeld blir rate og at administrative krav fra tilsynsmyndigheter derfor kan anvendes til å utøve indirekte presser med henblikk på å oppnå høyere rating av en stats gjeld;
13. mener, at udstedere eller andre debitorer, som vælger at få deres gæld ratet, er forpligtet til at give kreditvurderingsinstitutter fortløbende alle relevante oplysninger og at imødekomme specifikke anmodninger fra kreditvurderingsinstitutterne i forbindelse med en øget gennemsigtighed av markedet;
14. mener, at der påhviler kreditvurderingsinstitutterne tilsvarende forpligtelser med hensyn til gennemsigtighed for så vidt angår deres metoder, de anvendte modeller og honoraraspektet av kreditvurderingsinstitutters forhold til udstedere;
15. mener, at brugerne av ratings, både inden for den private og den offentlige sektor, er forpligtede til at anvende ratings under behørig hensyntagen til de finansielle markeders stabilitet, navnlig ved at afsløre rating triggers i låneaftaler, for ikke at komme i den situation, at sådanne klausuler erklæres ugyldige;
16. opfordrer EU’s konkurrencemyndigheder til at undersøge den koncentration, som i øjeblikket gør sig gældende indenfor kreditvurderingssektoren og på grundlag derav at vurdere, om der er tale om et oligopol;
17. pålegger Kommisjonen senest den 31. juli 2005 at forelægge sin vurdering av behovet for lovgivningsforslag for at tackle de problemer, der refereres til i nærværende beslutning og at sikre, at de bestemmelser, der måtte vedtages, er i overensstemmelse med reglerne for anerkendelse av kreditvurderingsinstitutter i udkast til rammedirektiv for kreditinstitutter og værdipapirselskaper (Basel II);
18. pålegger sin formand at sende denne beslutning til Rådet og Kommisjonen, det amerikanske børstilsyn (SEC) og Den Internasjonale Børstilsynsorganisation (IOSCO).
BEGRUNNELSE
Det er her snakk om et politisk spørsmål, og ikke et teknisk. Mer spesifikt er det snakk om regulering av kredittvurderingssektoren – en næringssektor, som hittil stort sett har ligget utenfor de regulerende myndighetenes ansvarsområde. Bør det vedtas lovgivning og i bekreftende faller, hvor langt skal den gå? Bør den ha en særlig europeisk aspekt? Det er de sentrale spørsmålene.
Kredittvurderingsinstitutt er helt og holden sprunget ut av den private økonomiske sektoren. Det kan hevdes, at markedet med disse byråene spontant har utviklet sine egne mekanismer for å vurdere kredittverdigheten av dem, som ønsker å bruke andre folks penger i næringsøyemed.
Ansvaret for denne kontrollaktiviteten har i Europa i flere århundredeer ligget hos bankene, som bestrebet seg på å utvikle en personlig forbindelse til sine kunder, som bygget på kunnskap og tillit.
I USA derimot var det som følge av de store avstandene og låntagernes pionerholdning med direkte adgang til offentligheten via kapitalmarkedet vanskelig å forestille seg en personlig kontakt mellom kreditorer og debitorer. Derved oppsto behovet for et specialiseret byrå, som kunne samle alle nødvendige opplysninger, nå til fram et fornuftig standpunkt med hensyn til risikoen i forbindelse med en bestemt investering, og offentliggjøre den i pressen. Dette behov ble allerede konstatert omkring begynnelsen av det tyvende århundredeen. Fra den tiden stammer de kredittvurderingsinstituttene, som i dag forsætte er dominerende, Moodys og Standard & Poor, som startet beskjeden med å vurdere securitie utstedt av de amerikanske jernbaneselskapene og som med årene vokste seg store og ble en styrke på kapitalmarkedene verden over, hvor de evaluerer både den kortsiktige og langsiktige kredittverdigheten av virksomheter, banker, forsikringsselskap og tilogmed regjeringer (sovereign rating).
Gjennom årene har kredittvurderingsinstituttene utført sin selvbestaltede oppgave som lånemarkedets vakthund og de har derved i det store og hel vunnet investorenes tillit og har opparbeidet et solid omdømme med hensyn til med hell og mer eller mindre presist å forutsi sannsynligheten for misligeholdelse av et lån. Hvorfor så overhodet drøfte lovgivning på dette området?
Det er følgende tomter: A) Fordi ratingssektoren har utviklet en sterk oligopolistisk struktur (den er i realiteten global sett hovedsakelig duopolistisk, idet den består av Standard & Poor og Moodys, som begge er amerikanskeiete og solid forankret i USA) og fordi lederne for disse to selskapene utøver en enorm makt på markedene. Det må merkes, at det som følge av at instituttene og de relevante tilsynsmyndighetene (SEC og Den Amerikansk Kongress) er overveiende amerikansker, hersker en stor de facto skjevhet til fordel for den amerikanske siden, som ikke er skapt med vilje, men ikke desto mindre kan forstyrre markedenes friksjonsfrie funksjon. B) Fordi kredittvurderingsinstitutt på tross av sin i det store og hele respektable profesjonelle innsatsen har opplevd noen oppsiktsvekkende bakslag (i den senere tiden med den fullstendig uforutsette bankerotten hos hhv. Enron og Worldcom og den asiatiske ratingskrisen i 1997). C) Fordi – ettersom high grad rating er blitt en lovbestemt forutsetning for å ta opp obligasjoner i institusjonelle investorers og spesielt pensjonsfonds porteføljer – byråene er blitt en viktig del av kapitalmarkedenes reguleringsmekanisme, (skjønt de ikke bevisst har søkt denne rollen). D) Fordi det i løpet av sine normale profesjonelle aktivitet er oppstått en rekke potensielle interessekonflikter, spesielt fordi de har privilegert adgang til interne opplysninger; de får hoveddelen av sin inntekt via honorar betalt av de vurderte; det utvikles sideløpende konsulentvirksomhet i forbindelse med rating av bestemte kunder. Sistnevnte aspekt av sine virke synes å anta stadig større proporsjoner, idet det på de moderne markedene oppstår stadig mer komplekse finansieringsformer, herunder collateralized debt obligasjons (securization).
Reguleringsspørsmålene, som de er beskrevet ovenpå, kan deles opp i to kategorier. A) skal instituttenes virke som slik reguleres og B) er det den regulerende bruken av rating, som skal underkastes en reform?
Den offisielle interessen har nylig mest fokusert på kategori A), mens kategori B) med uretter har ligget upåaktet hen. Etter Enrons sammenbrudd i januar 2002 innledet det amerikanske senatsutvalget om regjeringsanliggender (Governmental Affairs) en omfattende undersøkelse for å få opplyst, hvorfor kredittvurderingsinstitutt fortsatte med å gi Enron en god rating (en investment grade rating), inntil fire dager før virksomheten ble erklært konkurs, og å avgjøre hvordan katastrofer som Enrons fremover kunne unngås. Som resultat av undersøkelsene offentliggjorde senatsutvalget en rapport med tittelen «Financial Oversight of Enron=:= te SEC and privat sector watchdog», hvorav det fremgår, at SEC i samråd med andre institutt bør fastlegge særlige vilkår og standarder for Nasjonally Recognised Statistical Ratings Organisations (NRSRO), for å sikre at offentlighetens tillit til kredittvurderingsinstitutt ikke er uberettiget. I juli 2002 fikk det amerikanske SEC ved den såkalte Sarbanes-Oxley Act mandat til å undersøke spørsmål i forbindelse med kredittvurderingsinstitutts rolle og metoder på kapitalmarkedene. Som svar på dette mandatet utarbeidet SEC en rapport, som den i januar 2003 la fram USAs president og Repræsentanternes Hus. Med utgangspunkt i denne rapporten gjennomførte SEC en offentlig høring med inndraging av alle store kredittvurderingsinstitutt, forskere, tilsynsmyndigheter, markedets parter og den brede offentligheten. Prosedyren ble avsluttet ved offentliggjøringen av et «Concept release» (et spørreskjema) 4. juni 2003, hvor det ble reist en rekke spørsmål. SEC har inntil videre ikke fremsatt definitive konklusjoner.
På europeisk side har interessen for kredittvurderingsinstitutt snarere vært fokusert på framtiden enn på fortiden i lyset av den forventet ikrafttredelsen av den nye Basel- avtale om kapital (Basel), som innebærer at minstekravet med hensyn til en banks egenkapital er en funksjon av bankens samlete risikovillige aktiva, som definert ved rating (som et middel til å avgjøre slik risikovillighet). Det er reist spørsmål om om denne utvidet bruken av risikovekting vil forstyrre balansen mellom de europeiske og amerikanske bankene, til fordel for sistnevnte og om de overveiende amerikansk orienterte kredittvurderingsinstitutt har absorbert tilstrekkelig meget europeisk næringslivskultur til å kunne fungere problemfri i det europeiske miljøet.
Debatten i såvel USA som Europa (som flere internasjonale fora og myndigheter, herunder Financial Stability Forum, Committee on te Global Financial System, Joint Forum of BIES, Internasjonal Association of Insurance Supervisors og Internasjonal Organisation of Securities Commissions alle har vært inndratt i), har tatt den retningen at det snarere er behov for økte regulering av kredittvurderingsinstituttene. Kredittvurderingsinstituttene har derimot fremført at de ikke fungerer som en konsulenter, dvs. at de ikke gir private anbefalinger om kjøp, salg eller fastholdelse av viss securitie, men snarere tilkjennegir et standpunkt, henvendt til offentligheten i alminnelighet, om bestemte låntageres kredittverdighet. De fastslår derfor at de opptrer som en slags journalister, og derfor bør være omfattet av prinsippene for pressefriheten (i USA særlig First Amendment til den amerikanske forfatningen, en påstand som er prøvd hos og bekreftet av amerikanske domstoler).
Etter talspersonens oppfatning holder dette ikke lengre stikk i det øyeblikket hvor rating blir en del av kapitalmarkedene reguleringsmekanisme, selv om det skjer mot kredittvurderingsinstituttenes overbevisning. Pressefriheten innebærer offentlighetens rett til å tilsidesette de standpunktene som kommer til uttrykk i pressen, uten at det har rettslige konsekvenser. Det gjelder ikke for de standpunktene som utsendes av kredittvurderingsinstitutt, ettersom en investment grade rating er forutsetning for å kunne plassere ens obligasjoner hos institusjonelle investorer. Dessuten har instituttene adgang til interne opplysninger, og de må derfor stå til ansvar for den måten hvorpå de anvender disse opplysningene. På den andre siden kan man under ingen omstendigheter tillate, at ytterligere regulering, som også omfatter kredittvurderingsinstitutt, forringer sin uavhengighet.
I fortsettelsen av ovenstående er talspersonen nådd til følgende konklusjoner: kredittvurderingsinstitutt, som har sitt virke i Europa, bør oppfordres til å bli registrert av en EU-registrering-myndighet, som opprettes spesifikt til dette formålet innenfor rammene av CESR. Registrering ved en europeisk myndighet ville være med til å gjenopprette den manglende balansen mellom Europa og USA, uten at instituttene tvinges til å arbeide med 15 eller 25 forskjellige nasjonale tilsynsmyndigheter og forskjellige lovgivninger innenfor Europa. Registreringen ville innebære ansvar, som tar form av regelmessig innberetning til den europeiske tilsynsmyndigheten og tilsyn med effektiviteten av ratingvirksomhet, som tar form av en aktiv dialog mellom byråenes ledelse og den regulerende myndigheten.
Til sist bør det legges vekt på at byråenes korrekte fremgangsmåte i forbindelse med rating bare er en side av saken. Konsekvensene for markedenes stabilitet av den måten hvorpå rating anvendes av såvel privatene i form av rating triggers som av regulerende myndigheter i form av mindstekapitalkrav og/eller betingelser for investering i obligasjoner for pensjonsfond m.m. fortjener en mer grundig og separat analyse. Anbefalingene med hensyn til lovgivning på dette området synes enda ikke å ha nådd en fase, som gjør det mulig å fastlegge detaljerte regler, skjønt talspersonen nevner muligheten for å innføre viss regler av hensyn til markedets stabilitet. Til sist må det søkes en løsning på spørsmålet om de to store instituttenes duopol eventuelt ved å splitte byråene etter sine særlige ekspertiser. utvalget om Politiske Spørsmål
Internett forum